Titulación es equivalente a hábitat digno y saludable? ¿Tenencia segura equivale a propiedad individual?

Preguntas urgentes en torno a la ley de regularización urbana

Por: Escarley Torrico

Desde hace dos años se discute sobre una ley que permita, una vez más, la regularización de la propiedad urbana. Las voces que se han escuchado en torno a este problema son, más que todo, expresiones de ciertos sectores atemorizados de que esta ley ponga en peligro la propiedad privada. En otros casos se ha instrumentalizado estos miedos para generar un clima de incertidumbre en torno a que se pretendería afectar a quienes poseen más de un bien inmueble en zonas urbanas.

Nada está más lejos de la realidad y ningún bien se hace en debatir este tema como arma política sea para ganar votos o quitarle apoyo a tal o cual partido. Plantearemos algunos temas, preguntas y preocupaciones necesarias para darle a este debate la importancia que merece.

No es un asunto nuevo

La propuesta de regularización de la propiedad urbana no es un asunto nuevo en Bolivia y América Latina. Quizás deberíamos saber que, tiene sus orígenes en el problema de la urbanización llamada informal, acelerada en grandes proporciones durante la etapa neoliberal.

Como resultado de múltiples factores, pero principalmente del libre arbitrio del mercado en el tema de vivienda y suelo urbano, , los y las pobres tienen pocas posibilidades de adquirir una vivienda o terreno, en lugares donde se les garantice condiciones dignas de hábitat, lo que supone también acceso a servicios y la seguridad de vivir sin peligro de desalojo. Así que la opción para este fin, es adquirir lotes cuyo costo es reducido porque no cumple con las condiciones de “legalidad” requerido y por lo mismo no cuentan con servicios básicos o incluso vías de acceso, además deben sufrir las consecuencias inherentes a la segregación espacial, exclusión social y mayores costos sociales y económicos en la reproducción de su vida.

En otros tiempos, el Estado actuó para disminuir los efectos de esta situación, aunque se ha reconocido que los programas de vivienda y acceso al suelo urbano, provistos por el Estado hasta los 80’s tuvieron serias limitaciones en este cometido. Pero es innegable que lo que vino después fue más grave, durante el neoliberalismo, el Estado dejo de actuar casi por completo en esta área y se limitó a dejar que el mercado, formal o informal, se apoderara del asunto. Esto ha empeorado la situación de las familias pobres, ni duda cabe, pues al mismo tiempo que el Estado dejaba de actuar en el tema de vivienda, dejaba también la responsabilidad de provisión de servicios y todo lo que tiene que ver con la regulación de los precios que afectan principalmente al habitante urbano.

El neoliberalismo ante la informalidad de la vivienda urbana

Pero como este contexto no es exclusivo de Bolivia, en los años 90, tanto el Banco Mundial como el BID, y digamos genéricamente los organismos internacionales, se interesaron en el problema, que ya se había tomado amplias proporciones. La llamada vivienda informal, en muchas ciudades de América Latina, no era algo episódico, en muchos casos afectaba a más del 50% de las ciudades. No es raro que los urbanistas latinoamericanos, tuvieran que discutir, si era o no válido hablar de división entre lo formal /informal, si era evidente que la mayor parte de las ciudades estaban fuera de lo que se consideraba “formal”. Se preguntaban si ¿se podía acaso hablar de ciudades informales?

Los pobres urbanos, debido a su condición “extralegal”, quedaban también fuera sistema financiero “formal” y los organismos internacionales encontraron que la forma de apoyarlos era incorporarlos al mismo. Se decía que así podrían acceder al crédito bancario, hipotecario, y ello dinamizaría la economía al margen de redundar en una mejora de las viviendas. La parte que le tocaba al Estado era crear programas para facilitar los procesos de titulación de las viviendas. Por supuesto que muchos se han preguntado si con esto ganaba alguien más que los bancos.

Titulación no garantiza acceso a crédito

Así que durante la década del 90 la mayoría de los gobiernos del Tercer Mundo realizaron programas, la mayoría de la las veces con créditos de los organismos internacionales para implementar programas de regularización del derecho propietario. Los resultados de estos programas, varían de país a país, pero en general no son del todo alentadores. Si bien es cierto que un porcentaje pequeño de la población ha obtenido título de propiedad, en realidad ha habido muchas otras barreras para que los pobres puedan acceder al crédito. La consecución de este título no está vinculada con ningún beneficio adicional.

Lo más preocupante, es que en realidad ni siquiera se pudo demostrar que hubo una relación directa entre titulación y acceso al crédito bancario, puesto que el titulo como garantía de pago, como bien se sabe, no es la única barrera que tienen los pobres para acceder a préstamos. De todas maneras los ingresos de las familias (informales como sus viviendas) continúan siendo inestables yeso solo trae riesgos para el sector financiero. De hecho, las familias consideraban tan riesgoso este mecanismo que la mayoría se abstuvo de acudir a este recurso.

Alza del costo de vivienda, mayor inaccesibilidad

Pero también hay otros efectos, digamos negativos, que emergieron de este proceso. Por ejemplo, el hecho de que el suelo donde se hacía la intervención subía de costo y de esta manera aunque los que tenían papeles obtenían el beneficio de la valorización de su propiedad, este encarecimiento del suelo hacía prohibitivos el acceso a la vivienda para otras familias pobres. Como resultado existen en relación a este proceso fundados reparos, así lo expresan dos investigadores del tema:

“…está demostrado que aunque el reconocimiento de títulos individuales de propiedad absoluta puede promover la seguridad individual de la tenencia (principalmente en su sentido legal), no garantiza la integración socio-espacial. A menos que el proceso de otorgamiento de títulos se haga dentro del contexto de una serie de políticas públicas que consideren las condiciones urbanas, político-institucionales y socioeconómicas, corre el riesgo de que los programas de legalización más bien agraven los procesos de exclusión y segregación. Como resultado, es posible que los beneficiarios originales de los programas no puedan permanecer en el suelo legalizado, aunque esto justamente debería ser el objetivo final de los programas de regularización” (Costa y Hernández: 2010)

En Bolivia, el 2002 fue implementado el programa Acuerdo de Responsabilidad Compartida, ARCO, bajo los auspicios del BID, en el gobierno de Sánchez de Lozada. En un inicio se dijo que el programa alcanzaría a más o menos 62 asentamientos en el eje (Santa Cruz, El Alto, Cochabamba) de los cuales no se atendieron ni a 20.

Una ley de regularización urbana sin evaluación previa de los antecedentes

Ahora el gobierno de Evo Morales se ha planteado la formulación de una ley de regularización urbana, que ya está en la cámara de diputados, pero lo que extraña de sobremanera es que el mencionado proyecto o los proyectistas no tengan como punto de referencia una obligada evaluación de los resultados (positivos y negativos) que tuvo el anterior programa. Esto debería ser un punto de referencia por lo menos para que quede claro qué diferencias tiene este procedimiento con relación al anterior y qué se prevé en el referido proyecto para subsanar los errores de su antecesor.

Pero lo que llama aún más la atención es que no se cuestione en lo más mínimo la visión mercantilista y pro capital que es inherente a este tipo de intervención. Por el contrario en eventos de socialización, los funcionarios se ocupan de repetir la cantaleta de que los títulos de propiedad son necesarios para que la gente acceda al crédito. Creemos que esta idea debiera resultar inaceptable a los ojos de quienes están formulando políticas públicas en un gobierno que se reclama “popular”, comunitario, etc.

Es posible que debido al pragmatismo característico de nuestros políticos, los proyectistas de la nueva regularización no estuvieran interesados en discutir este tema, puesto que ello llevaría a discutir otros temas más profundos. Como, ¿cuál es la política de vivienda en este momento? ¿Cuál la de suelo urbano?

Políticas de control del suelo urbano, de acceso a la vivienda y planificación territorial

Si aceptamos que el tema de la vivienda urbana y el acceso de los pobres a ella, va más allá de los títulos de propiedad, se debe en primer término establecer políticas de control del suelo urbano para frenar la especulación, lo que supone debatir si debería o no el Estado expropiar las tierras urbanas ociosas, tarea que exige evidenciar la existencia de terratenientes urbanos a quienes se debe limitar su poder. Tendríamos por supuesto que elaborar o clarificar cómo se enmarca esta política de acceso al suelo urbano y vivienda en el Plan Nacional de Desarrollo y por supuesto que generar herramientas de la nunca acabada Planificación territorial, pues es urgente crear mecanismos para evitar que una urbanización salvaje y la ampliación descontrolada de la mancha urbana ponga en riesgo, por ejemplo, la seguridad alimentaria.

Pero, a despecho de quienes creemos que esas son las tareas urgentes, digamos que estas razones no son suficientes para alertar al gobierno en la aprobación acelerada de la ley de regularización urbana, solicitada por los “movimientos sociales”.

Si este fuera el panorama y la única razón válida para aprobar la ley fuera el hecho de que la gente no tiene papeles que acrediten su propiedad, lo mínimamente serio sería que el gobierno se preocupe de clarificar algunas cuestiones debido a que no es suficiente que algunos datos nos muestren que el 50% de la gente de áreas urbanas no tiene título de propiedad, puesto que aún si solo queremos solucionar este problema, que no es más que el síntoma de una enfermedad mucho más compleja, es necesario entender que el problema de la propiedad no está ligado únicamente a que las manchas urbanas no estén “correctamente delimitadas” como lo anuncia la exposición de motivos de la propuesta de ley .

En primer término creemos que hay suficientes evidencias como para entender que este problema es bastante heterogéneo como para pretender que la ley propuesta pueda siquiera paliarlo. Por una lado están quienes tienen problemas por haber adquirido un lote fuera de la mancha urbana, pero también hay quienes aún estando dentro de la misma no tienen papeles en regla. Están aquellos que han ocupado terrenos de privados, también quienes ocupan predios públicos (sean del Estado nacional o municipales). O aquellos que no tienen papeles por que el trámite resulta costoso y finalmente quienes no consideran las viviendas ni los predios como un bien transable y no le dan importancia ninguna a adquirir papeles. Nos preguntamos si los proyectistas de la ley cuentan con datos fiables sobre este abanico de problemas.

En la exposición de motivos de la versión consensuada del proyecto de ley se dice que 50% de la población urbana no tiene papeles, pero no nos dice a qué porcentaje de ellos va dirigida la medida y menos qué cantidad se espera que acceda al“beneficio”. Sí queda claro que una primera delimitación es que aquellos que hayan ocupado terrenos privados, aunque en muchos casos sea lo más legítimo, quedarán fuera de la medida. Claro está que solo atenderá a quienes hayan afectado terrenos públicos, de manera pacífica y continua. Parece que nadie quiere meterse con la “propiedad privada” aunque no cumpla función social alguna.

¿Tenencia segura equivale a propiedad individual?

Por otro lado, los formuladores de la ley presuponen que la única solución aceptable es la propiedad privada individual, desconociendo que el concepto de tenencia segura de la vivienda es mucho más amplio que eso, así fue reconocido en la II Conferencia del Habitat, 1996donde se definió éste término de la siguiente manera:

“…puede decirse que una persona tiene o la familia goza de una tenencia segura cuando están protegidos del desalojo involuntario de su tierra o de su residencia. Sin embargo, muy a menudo se cree que la seguridad en la tenencia entraña la propiedad individual absoluta (propiedad privada), que no es sino una de las muchas formas que puede adoptar la seguridad”.

Y en función de esto y de innumerables experiencias latinoamericanas, nos peguntamos ¿por qué la propuesta de ley se centra en la propiedad privada y no considera otras formas de tenencia segura? ¿No sería deseable potenciar alternativas que no fortalezcan los mecanismos de libre mercado?

Peligrosa ampliación de la mancha urbana “por decreto”

La cifra mágica de que más del 50% de las viviendas urbanas carece de título de propiedad, es lo suficientemente poderosa para justificar la necesidad (¿política?) de la medida. Es comprensible, pero no lo es que automáticamente se deduzca que este hecho está ligado a una mala delimitación de áreas urbanas. Ya se dijo que esto no necesariamente es así, pero siguiendo ese razonamiento, la propuesta de ley prevé que a fin de facilitar el proceso de titulación, los gobiernos municipales tendrán un plazo (determinado en un posterior Decreto Supremo) para delimitar su área o radio urbano a ser homologados por el Ministerio de Planificación del Desarrollo.

Desde nuestra perspectiva, hay varios riesgos en esta previsión, pero el mayor es pretender que con la finalidad de entregar títulos de propiedad a quienes no tienen, el Estado debe forzar la delimitación de áreas urbanas en los municipios. Creemos que no es necesario mencionar que estos procesos son sumamente sensibles, puesto que desatan las expectativas de los especuladores de suelo, con lo cual los precios de los terrenos se podrían disparar a niveles insospechados. Eso sin hablar de las presiones legales e ilegales que irán dirigidas a los administradores municipales, en especial en las regiones metropolitanas y áreas con presiones urbanísticas para aprovechar el momento para ampliar las machas urbanas o delimitarlas siguiendo los preceptos de los intereses inmobiliarios, por encima de cualquier criterio técnico.

Además en un contexto de debilidad institucional y técnica de la mayoría de los municipios ¿qué podría resultar de esta urgencia de delimitar áreas urbanas? Actualmente incluso los municipios llamados grandes del eje, tienen varios problemas para aprobar sus Planes de Ordenamiento territorial.

Y luego de desatadas estas expectativas, donde la población “afectada” será probablemente utilizada por los loteadores para protagonizar marchas y bloqueos, ¿será capaz alguna instancia de gobierno de frenar estos conflictos?

Los municipios intermedios actualmente se encuentran fuertemente presionados por los intereses de loteadores para “urbanizar” terrenos hasta ahora agrícolas, una media como esta, si no está acompañada de otras salvaguardas, solo acelerará el abandono de tierras agrícolas y su conversión en tierra urbana. ¿Así garantizamos la seguridad alimentaria?

No está por demás mencionar otro tipo de riesgos en relación a que esta medida, se desconoce acaso que los problemas de límites entre municipios se agudizarían. ¿Desconocen las autoridades que los loteadores son un agente importante en este tipo de conflictos?

Desde el punto de vista de los efectos no deseados, de esta apresurada aprobación y redefinición de “Manchas urbanas”, ¿cuál sería el saldo? Mucha gente tendrá títulos de propiedad, ¿y cuánta gente se quedaría sin la posibilidad de adquirir terrenos o vivienda en el futuro?

Titulación no es equivalente a hábitat digno y saludable

Por último hay que preguntarse también si este proceso, más allá de otorgar títulos de propiedad, garantiza el derecho a un hábitat digno y saludable. Tener papeles no es lo mismo que tener vías de acceso, áreas de equipamiento, áreas verdes, servicios, etc.

La situación nos muestra las tremendas debilidades que hoy existen en los gobiernos municipales para hacer frente al problema del acceso a servicios básicos. Todo indica que estos problemas, se quedarán y podrían agravarse debido a la expansión y mayor dispersión de las áreas urbanas lo que dificultará y encarecerá mucho más la provisión de servicios como agua potable y alcantarillado. Hoy por hoy, ni siquiera los municipios del eje han dado solución a estos problemas, verdaderas bombas de tiempo ambiental, que las autoridades fingen desconocer. ¿Es cierto o no que los municipios utilizan los ríos para deshacerse de las aguas servidas?

Como se observa muchas preguntas en el tintero y muchos temas para aclarar. Demasiados como para correr locamente a aprobar la ley de regularización urbana. Ojalá suficientes para promover la búsqueda de respuestas y la profundidad del debate sobre este tema.